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Leçon n°3 - La gouvernance européenne depuis le traité de Maastricht
(cliquez sur les titres des parties et des paragraphes pour faire apparaître le texte et les documents de la leçon)
C’est la double nécessité de reconstruire l’Europe ravagée par la Seconde Guerre mondiale et de la protéger de la menace soviétique qui fait démarrer un processus inédit de construction européenne dans les années 1950 (document 1). Commencé avec la mise en place de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier en 1951 (document 2), puis avec la création de la Communauté Économique Européenne en 1957 (document 3), ce processus connaît un tournant essentiel en 1992, avec la signature du traité de Maastricht qui fait naître, avec l’Union Européenne, une ébauche de gouvernement européen.
Quelles formes la gouvernance de l’Europe a-t-elle prise grâce au traité de Maastricht ? Quelles évolutions a-t-elle connues et quels obstacles a-t-elle rencontrés ?
Les succès variables des premières communautés européennes
La Communauté Économique Européenne est créée en 1957 ...
Affiche italienne de 1957 célébrant la signature du Traité de Rome
... Mais elle connaît aussi des réussites spectaculaires ...
Caricature de Behrendt sur les premières élections
au suffrage universel du Parlement européen en 1979
I. L’accélération de la construction de l'Europe après la fin de la guerre froide
1. L’étape décisive du traité de Maastricht
a) La naissance de l’Union Européenne permet la mise en place d’une Europe politique. Signé en 1992, trois ans après la fin de la Guerre froide, par les douze États membres de la Communauté Économique Européenne, le traité de Maastricht donne naissance à l’Union Européenne (document 1). Cette nouvelle organisation est extrêmement ambitieuse, car, en plus d’élargir à l’environnement, à la recherche, à l’éducation, à la santé ou à la culture les politiques économique communes déjà mises en place par la CEE, elle donne à la construction européenne une dimension politique inédite (document 2). En effet, la nouvelle Union repose sur trois « piliers », dont la Communauté Européenne n’est que le premier, et dont les deux autres sont une Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) et une Coopération Policière et Judiciaire. Alors que la CEE se préoccupait avant tout de rapprocher les économies européennes, l’Union apparaît comme une fédération des États européens (document 3).
b) La naissance de l’Union Européenne est suivie de nombreuses réalisations. En même temps que le traité de Maastricht, le Marché unique prévu depuis 1986 entre en vigueur en 1993 et fait disparaître tous les obstacles à la circulation des marchandises et des capitaux. En 1995, les accords de Schengen signés en 1985 entrent également en vigueur et établissent une complète liberté de circulation des personnes dans l’Union Européenne (document 4). Ensuite, une monnaie unique est créée en 1999 : 11 États – rejoints par la Grèce en 2001 – adoptent l’euro, dont les pièces et les billets sont mis en circulation le 1er janvier 2002. La politique monétaire de la zone euro est décidée non par les États, mais par la Banque Centrale Européenne installée à Francfort (document 5). Enfin, en instituant une citoyenneté de l’Union complémentaire de celle des États membres, le traité de Maastricht donne aux citoyens européens de nombreux droits nouveaux : le droit de circuler et de séjourner, de travailler et d’étudier sur l’ensemble du territoire de l’Union ; le droit de voter aux élections locales et européennes dans le pays où ils résident ; un droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de faire appel au médiateur européen ; le droit à la protection diplomatique d'un autre État membre, si un État de l'Union n’est pas représenté dans un pays donné. (document 6).
La création de l’Union Européenne
La signature du Traité de Maastricht (Pays-Bas), le 7 février 1992
La création de l’Union Européenne
Une dimension politique inédite dans la construction européenne
Par le présent traité, les Hautes Parties Contractantes instituent entre elles une Union européenne, ci-après dénommée “Union”.
Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens.
L'Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le présent traité. Elle a pour mission d'organiser de façon cohérente et solidaire les relations entre les États membres et entre leurs peuples.
L'Union se donne pour objectifs:
- de promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières intérieures, par le renforcement de la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire comportant, à terme, une monnaie unique, conformément aux dispositions du présent traité;
- d'affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en œuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune;
- de renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants de ses États membres par l'instauration d'une citoyenneté de l'Union;
- de développer une coopération étroite dans le domaine de la justice et des affaires intérieures;
- de maintenir intégralement l'acquis communautaire et de le développer
Préambule du Traité de Maastricht, 7 février 1992
De nombreuses réalisations communes
L'espace de libre circulation européen, dit « Espace Schengen »
De nombreuses réalisations communes
Une citoyenneté européenne porteuse de nouveaux droits
a) La création de l’Union Européenne
La création de l’Union Européenne
La signature du Traité de Maastricht (Pays-Bas), le 7 février 1992
La création de l’Union Européenne
Une dimension politique inédite dans la construction européenne
Par le présent traité, les Hautes Parties Contractantes instituent entre elles une Union européenne, ci-après dénommée “Union”.
Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens.
L'Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées par le présent traité. Elle a pour mission d'organiser de façon cohérente et solidaire les relations entre les États membres et entre leurs peuples.
L'Union se donne pour objectifs:
- de promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières intérieures, par le renforcement de la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire comportant, à terme, une monnaie unique, conformément aux dispositions du présent traité;
- d'affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en œuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune;
- de renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants de ses États membres par l'instauration d'une citoyenneté de l'Union;
- de développer une coopération étroite dans le domaine de la justice et des affaires intérieures;
- de maintenir intégralement l'acquis communautaire et de le développer
Préambule du Traité de Maastricht, 7 février 1992
b) De nombreuses réalisations communes
De nombreuses réalisations communes
L'espace de libre circulation européen, dit « Espace Schengen »
2. Le point de départ d'un élargissement croissant
a) L’Est et le Sud de l’Europe sont progressivement intégrés à l’Union. La fin de la Guerre froide permet à la construction européenne de s’affranchir des limites de l’Europe occidentale où elle était enfermée depuis les années 1950. Dès 1990, l’ancienne RDA rejoint l’Union Européenne à la faveur de la réunification allemande (document 1), suivie par les pays neutres du temps de la Guerre froide, l’Autriche, la Suède et la Finlande en 1995. Dans les années 2000, les États issus de l’ancien bloc soviétique sont à leur tour intégrés à l’Union : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie et la Slovénie, ainsi que Malte et Chypre en 2004 ; la Roumanie et la Bulgarie en 2007 ; la Croatie en 2013 (document 2).
b) Quelles sont les frontières de l’Europe ? À l’exception des États maintenus dans la zone d’influence de la Russie (Ukraine, Biélorussie, Moldavie, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan) et des États qui, comme la Norvège et la Suisse, refusent d’entrer dans l’Union, celle-ci tend à regrouper l’ensemble des États du continent : l’Islande, la Macédoine, l’Albanie, la Bosnie, la Serbie, le Monténégro et le Kosovo se sont ainsi vus reconnaître une « vocation à adhérer à l’Union » (document 3). Avec les pays qui n’ont pas cette vocation, ceux du Maghreb, du Moyen-Orient et de l’Europe orientale, mais aussi avec la Turquie qui pose vainement sa candidature depuis les années 1980, l’Union Européenne met en place depuis 2004 une « politique de voisinage » destinée à stabiliser ses nouvelles frontières (document 4).
Une Union à l’échelle du continent
Les États membres de l'Union au moment de la signature du Traité de Maastricht
Une Union à l’échelle du continent
Les élargissements de l'Union après la signature du Traité de Maastricht
Quelles limites pour l’Europe?
L'insoluble question de l'intégration de la Turquie dans l'Union Européenne
Une démocratie fragile
Caricature de Behrendt, 1993
Un des États les plus peuplés d'Europe
Caricature de Behrendt, 2005
Un État majoritairement musulman
Caricature de Plantu, 2002
L'occupation du Nord de Chypre depuis 1975
Caricature de Poncho, 2002
a) Une Union à l’échelle du continent
Une Union à l’échelle du continent
Les États membres de l'Union au moment de la signature du Traité de Maastricht
Une Union à l’échelle du continent
Les élargissements de l'Union après la signature du Traité de Maastricht
b) Quelles limites pour l’Europe?
Quelles limites pour l’Europe?
L'insoluble question de l'intégration de la Turquie dans l'Union Européenne
Une démocratie fragile
Caricature de Behrendt, 1993
Un des États les plus peuplés d'Europe
Caricature de Behrendt, 2005
Un État majoritairement musulman
Caricature de Plantu, 2002
L'occupation du Nord de Chypre depuis 1975
Caricature de Poncho, 2002
II. Comment gouverner l’Union Européenne?
1. Un système de gouvernement original et en constante évolution
a) Le traité de Maastricht reprend en grande partie la gouvernance de la CEE. Les institutions de l’Union Européenne partagent les pouvoirs entre plusieurs instances de décision : le Conseil européen, formé par les chefs d’État et de gouvernement des États membres, fixe les grandes orientations de la politique de l’Union ; celles-ci sont ensuite mises en œuvre par la Commission Européenne, formée de commissaires désignés par les gouvernements de l’Union mais exerçant leur mandat indépendamment de ceux-ci ; les décisions de la Commission doivent ensuite être approuvées – c’est le principe de la « codécision » – à la fois par le Parlement Européen élu au suffrage universel par les citoyens de l’Union, et par le Conseil de l’Union Européenne formé par les ministres en charge du domaine concerné (document 1). Ainsi se trouve constitué le « triangle décisionnel » de l’Union, dont les décisions associent une instance représentant les États (l’un ou l’autre des Conseils), une instance représentant les citoyens (le Parlement) et une instance représentant l’Union Européenne elle-même (la Commission) (document 2).
b) Mais les institutions européennes sont un chantier sans fin depuis 1992. Prévues pour fonctionner avec douze États, les institutions européennes doivent s’adapter aux élargissements successifs et à la complexité croissante du fonctionnement de l’Union (document 3). C’est la raison pour laquelle trois traités sont signés à la suite du traité de Maastricht : celui d’Amsterdam en 1997, celui de Nice en 2001 et celui de Lisbonne en 2007. Ces traités renforcent d’abord l’efficacité de l’Union en instituant le vote à la majorité qualifiée, au lieu de l’unanimité, sur un grand nombre de questions. Ils renforcent aussi la souveraineté des États, par le biais des « coopérations renforcées » : certaines politiques de l’Union peuvent être mises en place par un nombre réduit d’États (8 depuis 2001), ce qui laisse aux autres États la possibilité de ne pas y participer. Ces traités augmentent enfin les pouvoirs de décision et de contrôle du Parlement, notamment sur la Commission européenne, dont la composition est soumise à l’approbation des députés. Chacun des sommets du « triangle décisionnel » se trouve ainsi renforcé (document 4).
c) L’Union européenne cherche aussi à acquérir une existence à l’extérieur de ses frontières. Pour représenter l’Union dans les négociations internationales, le traité de Lisbonne crée un poste de président du Conseil européen, élu par les chefs d’État, et celui d’un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères, chargé de mettre en œuvre la Politique Étrangère et de Sécurité Commune. Après Herman Van Rompuy et Catherine Ashton qui ont occupé ces postes de 2010 à 2014, ce sont le Polonais Donald Tusk et l’Italienne Federica Mogherini qui sont respectivement président du Conseil et haut représentant de l’Union depuis 2014 (document 5).
L’édifice institutionnel du traité de Maastricht
Les institutions de l'Union Européenne en 1992
L’édifice institutionnel du traité de Maastricht
Le « triangle décisionnel » de l'Union Européenne
Le chantier sans fin des institutions de l'Union
La complexité croissante des institutions européennes
illustrée par le dessinateur belge Pierre Knoll en 2007
Le chantier sans fin des institutions de l'Union
Le Traité d'Amsterdam (1997)
- Le Parlement européen a une participation accrue à la procédure législative de l'Union.
- Au Conseil, l'unanimité n'est plus requise que pour les affaires constitutionnelles et les sujets sensibles (fiscalité, réglementation de l'immigration et des visas).
- Des coopérations renforcées deviennent possibles, en n’associant qu’une partie des États membres à certaines politiques.
Le Traité de Nice (2001)
- Le rôle de co-législateur du Parlement européen est encore renforcé. Le nombre maximal de députés passe de 626 à 732 (78 pour la France).
- De nouvelles règles d'adoption des textes européens sont fixées. Chaque État se voit attribuer un nombre de voix en fonction de sa population: la France, comme les autres grands pays, dispose de 29 voix. Si la majorité obtenue lors d'un vote représente moins de 62 % de la population de l'Union, un acte ne sera pas adopté.
- Les coopérations renforcées sont assouplies. 8 États (au lieu de la majorité) sont nécessaires à la création d'une coopération renforcée.
Le Traité de Lisbonne (2007)
- La majorité qualifiée est définie comme égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant au moins 65 % de la population de l’Union.
- Un président du Conseil Européen est élu pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Un poste de haut représentant de la politique étrangère européenne est créé.
- Les pouvoirs du Parlement européen et des Parlements nationaux sont renforcés
Une existence internationale pour l'Union Européenne
Herman Van Rompuy et Catherine Ashton (2010-2014)
Une existence internationale pour l'Union Européenne
Donald Tusk et Federica Mogherini (2014-2018)
a) L’édifice institutionnel du traité de Maastricht
L’édifice institutionnel du traité de Maastricht
Les institutions de l'Union Européenne en 1992
L’édifice institutionnel du traité de Maastricht
Le « triangle décisionnel » de l'Union Européenne
b) Le chantier sans fin des institutions de l'Union
Le chantier sans fin des institutions de l'Union
La complexité croissante des institutions européennes
illustrée par le dessinateur belge Pierre Knoll en 2007
Le chantier sans fin des institutions de l'Union
Le Traité d'Amsterdam (1997)
- Le Parlement européen a une participation accrue à la procédure législative de l'Union.
- Au Conseil, l'unanimité n'est plus requise que pour les affaires constitutionnelles et les sujets sensibles (fiscalité, réglementation de l'immigration et des visas).
- Des coopérations renforcées deviennent possibles, en n’associant qu’une partie des États membres à certaines politiques.
Le Traité de Nice (2001)
- Le rôle de co-législateur du Parlement européen est encore renforcé. Le nombre maximal de députés passe de 626 à 732 (78 pour la France).
- De nouvelles règles d'adoption des textes européens sont fixées. Chaque État se voit attribuer un nombre de voix en fonction de sa population: la France, comme les autres grands pays, dispose de 29 voix. Si la majorité obtenue lors d'un vote représente moins de 62 % de la population de l'Union, un acte ne sera pas adopté.
- Les coopérations renforcées sont assouplies. 8 États (au lieu de la majorité) sont nécessaires à la création d'une coopération renforcée.
Le Traité de Lisbonne (2007)
- La majorité qualifiée est définie comme égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant au moins 65 % de la population de l’Union.
- Un président du Conseil Européen est élu pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Un poste de haut représentant de la politique étrangère européenne est créé.
- Les pouvoirs du Parlement européen et des Parlements nationaux sont renforcés
c) Une existence internationale pour l'Union Européenne
Une existence internationale pour l'Union Européenne
Herman Van Rompuy et Catherine Ashton (2010-2014)
Une existence internationale pour l'Union Européenne
Donald Tusk et Federica Mogherini (2014-2018)
2. Une gouvernance qui tarde à montrer son efficacité
a) Les progrès de l’euroscepticisme sont constants. En dépit de ses avancées, nombreux sont les citoyens européens pour qui l’Europe est une construction beaucoup trop complexe et trop éloignée de leurs préoccupations. Dans la plupart des pays membres de l’Union, le sentiment d’appartenance à celle-ci reste faible, ce que traduit notamment l’abstention de plus en plus élevée aux élections du Parlement Européen (document 1). L’Union Européenne est aussi perçue comme la principale responsable des difficultés économiques de l’Europe et comme une menace pour la souveraineté des États devenus impuissants à cause de leur appartenance à l’Union. C’est ce qui explique le succès croissant des idées « souverainistes » depuis les années 1990 : alors que les citoyens français n’ont ratifié le traité de Maastricht qu’à une courte majorité de 51 % en 1992, ils répondent par 55 % de « non » à un projet de Constitution européenne en 2005 (document 2). Ce rejet de l’Union européenne, que l’on rencontre dans un nombre croissant d’États (Autriche, Pays-Bas, Pologne, Hongrie ou Italie), culmine au Royaume-Uni, où le mouvement eurosceptique « Ukip » (United Kingdom Independence Party) a réussi à imposer la sortie du pays de l’Union Européenne (document 3).
b) L’Europe, géant économique, peine à exister sur le plan politique. Si l’Union Européenne est devenue l’un des pôles majeurs de l’économie mondiale et un acteur majeur des négociations au sein de l’OMC ou du G7 (document 4), sa puissance n’est pas exempte de fragilités : la crise des dettes publiques qui touche la zone euro à partir de 2011 met en évidence les limites de la puissance de l’Union, contrainte de recourir aux crédits du Fonds Monétaire International (document 5). De même, la Politique Etrangère et de Sécurité Commune reste limitée, les décisions devant être prises à l’unanimité des États membres de l’Union. Les Européens sont ainsi impuissants face aux guerres qui ravagent l’ex-Yougoslavie à la fin des années 1990 et qui ne prennent fin qu’avec les interventions de l’OTAN en Bosnie en 1995 puis au Kosovo en 1999. De même, en 2003, les États de l’Union ne parviennent pas à adopter une position commune lors de l’invasion de l’Irak, pourtant rejetée par une large majorité des opinions européennes: si le Royaume-Uni, l’Italie et la Pologne soutiennent l’intervention américaine, la France et l’Allemagne la condamnent. Enfin, dans la crise ukrainienne, dont l’un des enjeux est pourtant le rapprochement de l’Ukraine et de l’Union Européenne, celle-ci peine à définir une attitude ferme face à la Russie. (document 6).
Les progrès de l’euroscepticisme
Une Europe éloignée d'un grand nombre de citoyens européens
Les progrès de l’euroscepticisme
L'abstention aux élections européennes depuis 1979
Les progrès de l’euroscepticisme
Affiches de la campagne du référendum sur la Constitution européenne organisé en France en 2005
Les progrès de l’euroscepticisme
Le succès des partis europhobes aux élections européennes de 2014
Les progrès de l’euroscepticisme
La campagne anti-européenne du Ukip qui a conduit au Brexit
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Union Européenne au début des années 2000:
une puissance économique équivalente à celle des États-Unis
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Union européenne au centre de la mondialisation des échanges
L’Europe, géant économique, nain politique
Caricature de Chapatte en 2011:
l’Europe impuissante face à la crise des dettes publiques de la zone euro
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Union européenne désunie face aux guerres dans l'ex-Yougoslavie.
Caricature de Georges Million, 1991
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Europe impuissante face à la Russie, en Géorgie en 2008 et en Ukraine en 2014
a) Les progrès de l’euroscepticisme
Les progrès de l’euroscepticisme
Une Europe éloignée d'un grand nombre de citoyens européens
b) L’Europe, géant économique, nain politique
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Union Européenne au début des années 2000:
une puissance économique équivalente à celle des États-Unis
L’Europe, géant économique, nain politique
L'Europe impuissante face à la Russie, en Géorgie en 2008 et en Ukraine en 2014
Si la mise en place d’une gouvernance européenne cohérente et efficace apparaît de plus en plus nécessaire, elle reste une perspective encore très éloignée. Les hypothèses les plus pessimistes voient l'Union européenne se dissoudre progressivement face à l'exacerbation de ses tensions internes; les plus optimistes, de moins en moins nombreuses, soutiennent que la construction européenne a déjà surmonté de nombreux obstacles...